Observations et recommandations

Les conditions observées discutées ci-dessous ont été analysés selon les critères de la vérification décrits et évalués au regard des principaux risques et des éléments de contrôle de la direction.

Gouvernance et administration

Critères : Un comité de gestion et un secrétariat conjoint actifs, fonctionnels et adéquatement composés existent pour assurer l'exécution du programme d'infrastructure. Les sous-comités nécessaires ont été établis. Un plan stratégique ou un plan d'activité existe pour orienter l'exécution du programme et est communiqué aux partenaires aux fins prévues. Des politiques et des procédures existent pour aider les employés et les clients dans l'exécution des programmes. Une structure organisationnelle efficace est en place, qui possède les connaissances, l'expérience ainsi que le temps et les ressources voulus pour assurer l'exécution des programmes.

Dans les quatre provinces de l'Ouest canadien, les comités de gestion et de surveillance étaient adéquatement composés de représentants fédéraux, provinciaux et municipaux afin de prendre les décisions qui s'imposent pour réaliser les objectifs prévus des programmes.

Les réunions nécessaires ont été tenues, avec une bonne participation. Les réunions ont eu lieu en personne, par téléconférence ou par échange de courriels. Les procès-verbaux examinés indiquaient que la direction était informée des questions inhabituelles, des écarts importants, des enjeux environnementaux et des préoccupations des collectivités. Les coprésidents avaient signé les décisions et les recommandations des comités de gestion.

Toutes les régions ont établi des secrétariats conjoints qui administrent et gèrent collectivement les programmes et les projets. Les secrétariats peuvent avoir recours aux ressources et au personnel fédéraux et provinciaux comme convenu dans les accords. La collaboration est évidente dans la documentation examinée. Des sous-comités de travail ont été constitués au besoin pour des fonctions telles que la sélection et le classement de projets, la réalisation d'évaluations environnementales et la communication.

Les postes vacants au sein des comités ont été dotés dans un délai acceptable, et ont été diffusés et documentés de façon appropriée comme convenu dans les accords. Dans deux régions (Manitoba et Alberta), la documentation confirmant la nomination des membres fédéraux actuels des comités n'a pu être obtenue au cours de la vérification. Les vérificateurs ont trouvé des exemples où des documents n'avaient pas été mis à jour pour refléter les nouvelles nominations et où INFC n'avait pas réagi aux avis de postes vacants.

Les accords fédéraux-provinciaux définissent le mandat et les dispositions habilitantes pour les lignes directrices des programmes. Les secrétariats conjoints et DEO se sont efforcés de se conformer aux exigences des accords fédéraux-provinciaux et d'utiliser les lignes directrices fournies comme outils de fonctionnement. Toutefois, il n'y pas de modalités ni de plans d'activité ou stratégiques officiels à l'échelle régionale qui témoigneraient de pratiques de gestion modernes pour un programme mature qui existe depuis 2000.

En 2008, des membres clés de DEO-INFC et des secrétariats conjoints ont pris leur retraite dans deux régions. Aucun organigramme fonctionnel n'existe pour décrire les rôles et responsabilités qui doivent être remplis. Le maintien d'un organigramme fonctionnel et de descriptions de poste exactes constituent de bonnes pratiques de gestion. Ces documents doivent faire l'objet d'un examen régulier.

Recommandation 1: Les représentants de DEO aux comités de gestion, en collaboration avec leurs homologues provinciaux, devraient envisager l'élaboration d'un plan d'activité régional. Le plan d'activité présenterait l'orientation stratégique, fournirait quelques outils de mesure pour l'évaluation du rendement et ferait la promotion des programmes d'infrastructure.

Recommandation 2: Les représentants de DEO aux comités de gestion, en collaboration avec leurs homologues provinciaux, devraient concevoir et approuver des mandats pour les divers sous-comités afin de définir les rôles et responsabilités de chacun.

Recommandation 3: Au Manitoba et en Alberta, la direction de DEO doit collaborer avec INFC en vue d'officialiser les récentes nominations aux comités de gestion conformément aux dispositions des accords fédéraux-provinciaux.

Gestion des risques

Critères : Il existe un mécanisme servant, de façon systématique, à identifier, à évaluer et à surveiller les risques auxquels le programme fait face, ainsi qu'à établir les rapports à ce sujet. Une approche axée sur les risques pour surveiller les ententes de contribution existe et est respectée.

Les vérificateurs ont trouvé des éléments probants qui confirment que les comités de gestion évaluent régulièrement les risques. Les procès-verbaux des comités de gestion indiquaient que les comités discutaient ouvertement, entre autres, des points suivants : plans de vérification, rapports de vérification et de surveillance de projets, enjeux environnementaux non réglés, rapports annuels et périodiques, préoccupations des municipalités, préoccupations d'INFC, questions d'interprétation, retards des projets, prolongements de projets ou de programmes, écarts. Les mesures nécessaires ont été prises et ont fait l'objet d'un suivi au cours des réunions subséquentes. La documentation des réunions et les autres documents connexes indiquaient que les comités de gestion reçoivent en temps opportun de l'information financière et opérationnelle fiable et pertinente, avant les réunions.

Les retards présentent un risque important pour les projets d'infrastructure. Par l'examen des dossiers de projet et d'autres documents, il semble que les principales préoccupations des bénéficiaires étaient axées sur les retards dans la réception du financement après que les annonces initiales eurent été faites par le gouvernement fédéral. Les retards contribuent aux dépassements de coûts, et peuvent nuire aux projets en raison de pénuries de main-d'œuvre qualifiée et d'équipement. Les risques environnementaux et le mauvais temps peuvent également causer des problèmes. Le grand nombre de partenaires - politiciens de divers ordres de gouvernement, personnel et clients - ainsi que divers facteurs délicats comme la réalisation d'évaluations environnementales peuvent également être des sources de retards.

Il est évident que les retards sont discutés pendant les réunions. Par contre, il n'y avait pas d'éléments probants pour confirmer l'existence d'outils fonctionnels et officiels, comme des normes de service pour les temps de réponse, afin d'évaluer le rendement quotidien et les chemins critiques. Il est nécessaire d'évaluer les résultats, les objectifs et le rendement à différents moments pendant le projet. Les vérificateurs ont tenté d'analyser les rapports pour des projets choisis au hasard dans le SPGII, sans succès toutefois, car la définition des champs dans le rapport n'était pas uniforme d'un bureau à l'autre. Cette situation rendrait les analyses comparatives et l'utilisation de normes de service très difficiles, voire inefficaces, sans l'élaboration préalable de lignes directrices.

Des employés participent régulièrement aux réunions des comités de gestion pour présenter des mises à jour sur des projets et parler de questions inhabituelles. Les employés du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux sont compétents et expérimentés, ce qui rehausse l'atténuation des risques liés à l'exécution des programmes et contribue à répondre à la demande des bénéficiaires pour des services rapides et de qualité. La seule exception est que le roulement de personnel à INFC a rendu problématique l'offre d'un soutien continu au personnel fédéral et provincial dans les régions.

La vérification peut contribuer à atténuer certains risques liés à des projets complexes et coûteux. Les secrétariats conjoints ont tous des plans de vérification. Les résultats des vérifications effectuées ont été examinés et aucun problème important n'a été relevé. Tel qu'il a été recommandé dans la vérification de 2006 de DEO, toutes les régions, à l'exception de la Saskatchewan, ont adopté un cadre de vérification axé sur les risques pour aider à justifier la façon dont certains projets ont été sélectionnés dans le PIC et le FIMR pour des vérifications environnementales et financières.

En Saskatchewan, les plans de vérification et les rapports annuels obligatoires pour le FIMR n'ont toujours pas été établis, malgré une recommandation à cet effet dans la dernière vérification interne. Le manque de personnel, les départs à la retraite et la charge de travail ont posé problème dans cette région. Depuis, les postes vacants ont été dotés et du personnel additionnel a été affecté au programme afin de remédier à la situation.

Recommandation 4 : La direction de DEO, en collaboration avec INFC, devrait travailler à l'élaboration de stratégies pour aider à atténuer les risques liés aux retards des projets.

Recommandation 5 : En Saskatchewan, la direction de DEO doit travailler en collaboration avec ses homologues provinciaux pour rédiger les plans de vérification et les rapports annuels du FIMR qui manquent.

Gestion financière

Critères : Des contrôles et des systèmes financiers adéquats et efficaces sont en place. Il existe une séparation des tâches appropriée, et la délégation des pouvoirs pour l'exécution des programmes est appropriée et efficace. Les paiements sont soumis à des tests de contrôle, de vérification et d'admissibilité. Un compte d'attente des autres ministères est maintenu avec efficacité de façon à faciliter le transfert de fonds entre ministères fédéraux.

Le guide de gestion financière d'INFC à l'intention des partenaires d'exécution fédéraux est en cours d'élaboration depuis quelque temps déjà, mais il est largement utilisé par DEO. Le guide traite de la préparation de budgets, de prévisions de trésorerie, de créditeurs en fin d'exercice, de réinscription de fonds et de comptes d'attente. Lorsque le personnel du programme est confronté à des questions financières inhabituelles, comme des réaffectations, des réinscriptions et des changements dans les tableaux complémentaires, ces questions sont soumises à INFC en vue de leur résolution.

L'information et les rapports financiers obligatoires ont été présentés dans les délais. INFC n'a pas soumis de rapport de commentaires sur les exceptions au sujet des rapports sur les prévisions ou d'autres sujets, ce qui indique qu'INFC n'avait pas d'objection quant aux rapports présentés.

Les processus de surveillance et de paiement des secrétariats conjoints étaient adéquats et, en règle générale, ils détectaient et corrigeaient toute demande de remboursement inadmissible soumise. Les demandes de remboursement inadmissibles étaient peu nombreuses. La séparation des tâches était adéquate et les pouvoirs délégués étaient appropriés pour le niveau opérationnel.

Un échantillon de transactions du compte d'attente des autres ministères a été examiné, tout comme les documents justificatifs, et aucune exception n'a été relevée. Les paiements ont été faits conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques et à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

Les limites de financement, telles qu’elles sont convenues par les parties fédérales et provinciales, ont été respectées. Les dépassements de coûts n’ont pas été financés et les bénéficiaires ont été informés de cela dès le départ.

Gérance et gestion des projets

Critères : Les pouvoirs délégués, les rôles et les responsabilités sont clairs, connus et compris. Les responsabilités de DEO, telles qu’elles sont définies dans les PE, sont diffusées au moyen de tâches, de documents de politique ainsi que d’interactions avec le personnel des provinces et d’INFC. Les secrétariats conjoints comportent une fonction consacrée à la surveillance et au paiement. Les exigences financières et autres font l’objet d’une surveillance régulière.

Les lignes directrices, formulaires, liens et procédures connexes aux programmes ont été affichés sur les sites Web publics des secrétariats conjoints. L’information présentait en détail le processus de demandes de projet, le processus d’approbation, le processus d’administration des ententes de contribution ainsi que les exigences relatives aux demandes de remboursement et aux rapports. Des formulaires de demande existaient également en version imprimée.

La documentation des réunions d’examen et de classement des projets a confirmé que les projets étaient examinés et classés selon les critères et les catégories de sélection obligatoires. Des recommandations de financement ont été soumises aux comités de gestion.

Dans la plupart des régions, des manuels de procédure et une liste de vérification, qui présentaient les procédures pour le traitement des demandes de paiement et le type de documentation justificative nécessaire, avaient été élaborés à l’intention du personnel. Les procédures ont été mises à jour périodiquement pour tenir compte de la réalité du programme en question. Au besoin, des attestations et des rapports environnementaux avaient été reçus avant le traitement des paiements.

Au Manitoba et en Colombie-Britannique, les vérificateurs ont découvert cinq projets du PIC qui ont été approuvés il y a cinq ans mais qui ne sont toujours pas commencés. Des fonds ont été mis de côté pour ces projets, mais il n’y a eu aucune dépense jusqu’à présent. Cette façon de faire présente certains risques, notamment la possibilité que d’autres projets classés n’aient pas reçu de financement et que ces cinq projets soient compromis en raison de la hausse des coûts et de la rareté de la main-d’œuvre expérimentée. Le personnel a informé les vérificateurs qu’une fois les projets annoncés, ces derniers ne peuvent être annulés et que les fonds ne peuvent être réaffectés. La question des retards est discutée de façon plus approfondie à la section 4.2 du présent rapport.

Un échantillon représentatif de dossiers de projets du FIMR, du PIC et du FCIS a été choisi et observé par rapport à vingt attributs de vérification. Dans le même ordre d’idée, les vérifications externes portant sur les projets du FCIS, du FIMR et du PIC ont été examinées, et des discussions ont eu lieu avec les vérificateurs en question. Les secrétariats conjoints ont veillé à ce que les bénéficiaires et les demandeurs se conforment aux modalités des ententes de contribution. Toute exception relevée à partir de nos tests d’échantillon a été jugée mineure et sans conséquence.

Information et rapports sur le rendement

Critères : Le Système partagé de gestion de l’information sur les infrastructures (SPGII) est alimenté en temps opportun avec de l’information pertinente et fiable. Des processus et des systèmes existent pour assurer la communication et l’uniformité entre les différents systèmes d’information – le SPGII, les bases de données provinciales et les systèmes de DEO. Les résultats en matière de rendement financier et non financier sont documentés et communiqués aux membres de la direction et aux partenaires pertinents en temps opportun.

Les secrétariats conjoints ont alimenté la base de données du SPGII comme prévu. La Colombie-Britannique et la Saskatchewan ont alimenté le SPGII et l’ont utilisé comme le solide outil de gestion de projets qu’il est censé être. Ces régions ont été en mesure de résoudre la majorité des difficultés techniques que pose le SPGII au quotidien. La saisie de l’information s’est faite en temps opportun et l’information était à jour. En Colombie-Britannique et en Saskatchewan, des rapports de gestion de projets fiables ont été établis à l’aide du SPGII plutôt qu’à l’aide d’une autre application ou d’un système local. En revanche, l’Alberta et le Manitoba utilisaient une feuille de calcul ou une base de données locale pour la saisie d’information sur la gestion de projets et l’établissement des rapports connexes. Les vérificateurs ont jugé que l’information produite périodiquement était fiable et qu’elle répondait aux besoins des secrétariats. Toutefois, deux des quatre régions de l’Ouest canadien utilisent deux systèmes pour la gestion de l’information sur les programmes d’infrastructure.

INFC devrait probablement s’occuper des difficultés techniques notées par le personnel par rapport au SPGII, notamment l’impossibilité d’extraire une certaine partie de l’information sur les projets et le rendement, entre autres les avantages prévus, les critères, l’information financière à jour, les prévisions et la chronologie des dates d’activités. La séquence des dates sur certains rapports du SPGII était douteuse (par exemple, des dates d’annonce ou d’étude environnementale avant la date d’approbation). Certaines personnes ont mentionné en entrevue que le roulement de personnel à INFC a été l’un des facteurs qui a empêché la mise à jour du SPGII en vue de répondre entièrement aux besoins des régions.

L’information sur le rendement recueillie au moment des demandes de projet était volumineuse, nébuleuse et difficile à quantifier ou à résumer efficacement dans le rapport définitif à la fin du projet. Dans les accords fédéraux-provinciaux, il est précisé que toute modification importante aux résultats d’un projet tels qu’ils sont décrits dans l’entente de contribution doit être examinée par le comité de gestion. Toutefois, certaines ententes de contribution ne dressent pas la liste des nombreux résultats. Les vérificateurs sont d’avis qu’il serait difficile de faire rapport sur le rendement des programmes lorsque l’information sur le rendement était manquante ou nébuleuse ou qu’elle avait été modifiée de façon importante.

Recommandation 6 : La direction de DEO, en collaboration avec ses homologues provinciaux, devrait déterminer à quels besoins le SPGII ne répond pas à l’heure actuelle. La direction de DEO devrait ensuite transmettre ces points à INFC afin que des améliorations soient apportées au système.

Recommandation 7 : La direction de DEO, en consultation avec INFC, devrait revoir les processus de collecte d’information sur le rendement et la qualité de l’information pour s’assurer que de l’information sur le rendement qui aidera INFC à évaluer les résultats des programmes et à préparer les rapports à ce sujet est bel et bien recueillie.

Communications

Critères : Le programme et ses fins prévues ont été officiellement communiqués aux partenaires. Le rendement du programme ou des projets a été communiqué. Les partenaires disposent de différentes options pour soumettre leurs commentaires, qui seront utilisés pour la planification opérationnelle et dans les initiatives futures d’INFC. Les lignes directrices en matière de communication présentées dans le PE sont respectées.

La coordination des communications s’est faite avec la participation de tous les ordres de gouvernement. Les parties aux accords et les bénéficiaires ont annoncé clairement les projets. Les activités de communication comprenaient des cérémonies d’inauguration des travaux, des articles de journaux et des assemblées publiques. Les produits de communication étaient presque tous axés sur l’annonce de financement avant le début du projet. Les vérificateurs n’ont trouvé que très peu de matériel de communication au sujet des résultats obtenus, des cas de réussite et des leçons retenues.

Les projets dans le FCIS comportaient des niveaux de financement importants et les parties ont collaboré efficacement pour leur donner la visibilité souhaitée. Dans le cadre du PIC, les annonces ont été regroupées, compte tenu des contributions relativement plus petites. Dans la plupart des cas, les annonces de projets dans le cadre du FIMR ont été faites individuellement, ce qui a exercé des pressions sur les ressources. Les vérificateurs n’ont pas évalué l’efficacité de cette dernière approche, mais les agents rencontrés ont indiqué qu’une annonce individuelle peut contribuer aux retards des projets et avoir une incidence sur les normes de service en raison de défis logistiques.

Les villes ayant des projets actifs dans le cadre du FCIS ont présenté le financement dans les rapports financiers annuels respectifs.

Recommandation 8 : La direction de DEO, en collaboration avec ses homologues provinciaux et INFC, devrait évaluer l’efficacité des différentes méthodes et techniques de communication de même qu’envisager l’augmentation des communications postérieures à l’achèvement des projets.

Conformité

Critères : Des accords avec les provinces, des ententes de contribution pour les projets et des PE, dûment signés, existent et comprennent des tableaux et des lignes directrices. Les ententes de contribution pour les projets sont conformes aux décisions du CT ainsi qu’aux accords fédéraux-provinciaux. Un système de gestion environnementale est en place et la conformité semble appropriée. Les paiements sont conformes aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la Politique sur les paiements de transfert.

Les ententes de contribution conclues avec les bénéficiaires étaient conformes aux accords fédéraux-provinciaux. Les fonds ont été approuvés pour les secteurs cibles prévus et les sous-catégories correspondantes, à savoir les projets environnementaux, le renforcement des capacités des gouvernements locaux et les collectivités de moins de 250 000 habitants.

Les vérificateurs ont étudié un échantillon de contributions et n’ont relevé aucun coût inadmissible. Dans les cas où les bénéficiaires avaient inclus des coûts inadmissibles dans leurs demandes de remboursement, le personnel des programmes a détecté ces coûts et a corrigé la situation. Ces situations étaient exceptionnelles. Aucun paiement important n’a été versé aux bénéficiaires avant la fin de l’examen environnemental. Tout écart relevé aux premières étapes des programmes était mineur et sans conséquence. Les limites de financement et les contributions ont été respectées grâce aux solides processus de paiement et de surveillance. Le financement des projets s’est fait conformément aux modalités des différents programmes et accords existants.